Внедрение электронной системы публичных закупок медикаментов: движение в направлении ProZorro (II часть)

В предыдущем выпуске «Медичної газети «Здоров’я України» была опубликована первая часть обзора ежегодной всеукраинской специализированной конференции-практикума «Трансформация госпитальных продаж. Движение в направлении ProZorro», посвященная ситуации на фармацевтическом рынке Украины и механизмам работы системы ProZorro. В этом номере вниманию читателей предлагаются тематические блоки форума, в рамках которых рассматривались вопросы рациональной фармакотерапии, юридического сопровождения государственных закупок, а также роль различных участников рынка в системе электронных торгов.

Продолжение. Начало в № 10.

Старший юрист юридической компании «Правовой Альянс» Александр Бондарь рассказал об особенностях обжалования закупок в соответствии с требованиями Закона Украины «О публичных закупках».

– Органом обжалования тендерных закупок является Антимонопольный комитет Украины (АМКУ), точнее постоянно действующая Административная коллегия по рассмотрению жалоб о нарушении законодательства в сфере публичных закупок, выступающая от имени АМКУ. Субъектом обжалования является физическое или юридическое лицо, чьи права либо интересы были нарушены вследствие действий или бездействия заказчика. Порядок и сроки подачи жалоб определяются ст. 18 Закона Украины «О публичных закупках».
Жалобы подаются в форме электронного документа через электронную систему закупок. Последняя автоматически приостанавливает начало электронного аукциона и не обнародует договор о закупке и отчет о результатах проведения процедуры закупки. Заказчику запрещается совершать какие-либо действия и принимать какие-либо решения по закупке, кроме действий, направленных на устранение нарушений, указанных в жалобе. Запрещается также заключение договора о закупке во время обжалования. В случае устранения нарушений заказчик должен сообщить об этом в АМКУ и разместить соответствующее подтверждение в электронной системе.
Жалоба должна содержать:
• наименование заказчика, чьи решения, действия или бездействие обжалуются;
• наименование, местонахождение субъекта обжалования;
• основания для подачи жалобы, ссылки на нарушение процедуры закупки или принятые решения, действия либо бездействие заказчика, а также на фактические обстоятельства, которые могут это подтвердить;
• обоснования наличия нарушенных прав и интересов субъекта обжалования;
• требования субъекта обжалования и их обоснования.
Важным условием является соблюдение сроков подачи жалобы, поскольку при их нарушении последняя автоматически не принимается системой. После принятия решения по результатам рассмотрения жалобы АМКУ в электронной системе закупок в течение одного рабочего дня размещается информация о резолютивной части этого решения. Полное решение размещается в течение 3 рабочих дней. Сразу после размещения в электронной системе решение автоматически размещается на веб-портале Министерства экономического развития и торговли Украины и направляется субъекту обжалования и заказчику.
Согласно статистике рассмотрения в 2014-2015 гг. примерно 80% жалоб касались установления заказчиками дискриминационных требований, в частности, в документации конкурсных торгов. Примером подобных нарушений может быть установление требований, которым соответствует продукция только одного производителя, что приводит к ограничению конкуренции между участниками торгов, или необоснованное объединение не связанных между собой товаров в один лот.

Советник судебной практики юридического бюро «Егоров, Пугинский, Афанасьев и партнеры» ­Арсений Милютин в своем выступлении сосредоточился на том, с чем предстоит столкнуться участнику торгов в случае обращения в суд после проигрыша обжалования в АМКУ.
– В случае обращения в суд следует просить признать договор с победителем недействительным и требовать компенсации убытков заказчиком. Целесообразной также будет просьба о принятии решения о противоправности решений заказчика и АМКУ.
Первый иск рекомендуется подавать в административный суд с требованием признать решение АМКУ и заказчика противоправными, второй иск – ​в хозяйственный суд с просьбой о взыскании убытков или признании договора недействительным. Важно отметить, что для получения компенсации необходимо доказать факт нарушения, а также связь нарушения и возникновения убытков, обосновать размер убытков.

Следующий тематический блок форума был отведен вопросам рациональной фармакотерапии. Директор Департамента рациональной фармакотерапии и сопровождения государственной формулярной системы ГП «Государственный экспертный центр МЗ Украины» (ГЭЦ МЗ Украины) Татьяна Думенко выступила с докладом «Рациональный фармацевтический менеджмент как условие рациональной фармакотерапии».
– Объем потребления лекарственных средств уменьшается в натуральном выражении. Подобная тенденция является негативным фактором для пациентов, фармацевтических компаний и регуляторных органов. Логичным действием в таком случае представляется наращивание объемов потребления лекарственных средств. По мнению специалистов ГЭЦ МЗ Украины, наиболее актуальной является не столько проблема цены препаратов, сколько проблема спроса на них.
Благодаря ежегодному VEN-анализу, проводимому ГЭЦ МЗ Украины, становится возможным определение приоритетных групп лекарственных средств в соответствии с делением на жизненно важные (Vital – ​V), необходимые (Essential – ​E) и второстепенные (Non-essential – ​N).
Одним из наиболее острых моментов рационального использования лекарственных средств является недостаточное финансирование государственных закупок. В настоящее время ни одно направление государственного финансирования не удовлетворяет потребности в лекарственных средствах на 100%. Особую важность также имеют проблемы полипрагмазии, оценки потребности в лекарственных средствах, чрезмерного применения инъекционных форм препаратов при наличии пероральных (менее затратных), недокомплектации медицинских учреждений оснащением для мониторинга эффективности и безопасности медикаментов. Нельзя обойти стороной и недостаточный мониторинг рационального использования препаратов и рациональности расходов, а также недостаточную приверженность к выполнению протоколов оказания медицинской помощи.

Уязвимым местом регуляторных механизмов является их несистемность. Содержание регуляторных перечней, регулирование цен, система поставок, механизмы закупок и другие компоненты государственных закупок должны быть урегулированы между собой. Задачей Министерства здравоохранения Украины как основного стратега в обеспечении доступа к медицинской помощи является определение того, какие заболевания и какие препараты являются приоритетными.

Руководитель департамента систем качества фармацевтики представительства компании «Др. Редди’c Лабораторис» в Украине Алексей Сухомлинов представил доклад «Является ли залогом победы в государственных закупках цена и качество лекарственных средств?».
– Согласно постановлению КМУ № 902 от 14 сентября 2005 г., каждая серия лекарственного средства, которая ввозится в Украину, должна пройти долабораторный контроль. Однако несколько лет назад была внедрена норма, в соответствии с которой лабораторный анализ лекарственных средств не проводится в случае, когда предприятия по их производству расположены в государствах, где уполномоченный орган в сфере контроля качества лекарственных средств является членом меж­дународной Системы сотрудничества фармацевтических инспекций (Pharmaceutical Inspection Cooperation Scheme – ​PIC/S), включающей инспектораты разных стран. Участие в этой системе не накладывает серьезных обязательств на национальный инспекторат, поскольку руководства PIC/S имеют рекомендательный характер.
Постановлением КМУ от 7 октября 2015 г. № 804 внесены изменения в порядок осуществления государственного контроля качества препаратов, которые ввозятся в Украину. Одно из изменений допускает, что продукция, не прошедшая стадию фасовки и маркировки (in bulk), также не проходит лабораторный контроль.
Гарантией цивилизованной конкуренции на отечественном рынке лекарственных средств является имплементация действующих в ЕС принципов и подходов. Согласно Директиве 2001/20/EC, в случае если лекарственные средства поступают из третьих стран, каждая серия должна быть подвергнута качественному и количественному анализу по крайней мере каждого из активных ингредиентов. Кроме того, должны быть проведены все другие исследования или проверки, необходимые для демонстрации качества и соответствия требованиям торговой лицензии.

В ходе тематического блока «Взгляд участников рынка» выступили представители производителей. Коммерческий директор компании «РОШ Украина» Владимир Педько остановился на ожиданиях зарубежного бизнеса в отношении внедрения системы электронных торгов в повседневную практику.
– Вполне очевидно, что каждый участник процесса госпитальных продаж (заказчики, производители, международные организации, дистрибьюторы, аптечные сети, провайдеры тендеров, информационные и сервисные организации) имеет собственные задачи. Так, задача заказчиков (учреждений здравоохранения) заключается в обеспечении максимального количества пациентов эффективными лекарственными средствами при ограниченных финансовых возможностях. Производители заинтересованы в расширении присутствия своих препаратов на рынке государственных закупок. Дистрибьютор сфокусирован на формировании конкурентного предложения, увеличении доли в госпитальном сегменте, сохранении прибыли при обеспечении конкурентной наценки. Сервисные компании рассчитывают на увеличение числа клиентов.
Для зарубежного производителя можно выделить следующие преимущества системы ProZorro:
• обеспечение прозрачности и соблюдение равных условий для всех участников процесса госпитальных закупок;
• предоставление доступа к различной информации, в частности к модулю бизнес-аналитики;
• возможность получения информации из данной системы позволяет оценить конкурентное окружение и на основании этого анализа принять правильное стратегическое решение относительно участия в закупках.
Также очень важно, что производитель может напрямую участвовать в процессе закупок. Для этого, безусловно, необходимо грамотно оценить свой потенциал и возможности. Стоит учитывать, что некоторые процессы, в частности формирование заявки и тендерной документации, происходят за пределами площадки ProZorro. Последняя является только техническим инструментом, который обеспечивает проведение самого процесса закупок.
Следует отметить, что участие в электронных торгах в системе государственных закупок может стать дополнительным фактором, подтверждающим репутацию честной и открытой компании, повысить доверие со стороны потребителей, партнеров и государства.
Процесс внедрения системы ProZorro обеспечивает ряд преимуществ для всех его участников. Так, государство сможет эффективно использовать бюджет и улучшить доступ пациентов к эффективному лечению, лечебные учреждения обеспечат пациентов лекарственными средствами с учетом ограниченных финансовых возможностей, пациент получит доступ к современным терапевтическим подходам, производитель расширит присутствие на рынке, а для дистрибьютора будут созданы условия добросовестной конкуренции и развития.

Руководитель отдела маркетинга госпитальных продаж компании «Фармак» Павел Лукашевич озвучил мнение национального производителя по поводу электронных торгов.
– В настоящее время сформировался ряд ошибочных стереотипов относительно госпитального рынка Украины. Согласно одному из них в госпитальном сегменте вращаются огромные суммы. Однако анализ рынка обнаруживает проблему недостаточного финансирования этого сегмента. Бытует также мнение, что госпитальный рынок очень коррумпирован. Вместе с тем после оценки количества международных непатентованных наименований, брендов, компаний, которые присутствуют в госпитальном сегменте, можно сделать вывод о высоком уровне конкуренции на данном рынке. Существует мнение о том, что победитель тендера известен наперед, а препараты должны закупаться в соответствии со стандартами и протоколами лечения. Учитывая вышесказанное, следует отметить, что одной из основных задач системы ProZorro является обеспечение уверенности в том, что в ходе торгов выигрывает действительно наиболее низкая цена.
Сегодня многие ожидают, что международные компании будут способствовать упорядочиванию и улучшению закупок. Тем не менее существуют серьезные проблемы со сроками поставок препаратов, закупленных при помощи международных организаций.
Очень высокая доля отечественных производителей в госпитальном сегменте в натуральном выражении и тенденция к росту данного показателя в последние годы свидетельствуют о низкой покупательной способности населения. По итогам 2015 г., в Украине государственные расходы на лекарственные средства составляют 15% в долларовом эквиваленте, что значительно меньше, чем соответствующие показатели соседних стран (Беларусь – ​26%, Россия – ​30%, Казахстан – ​48%). Таким образом, передача централизованных закупок МЗ Украины международным организациям не приведет к улучшению ситуации в сфере госзакупок, поскольку при этом не исчезает проблема недостаточного финансирования со стороны государства.
В большинстве групп АТС-классификации средневзвешенная стоимость упаковки лекарственных средств в Украине по сравнению с таковой в странах СНГ ниже, что обусловлено высоким уровнем конкуренции в сегментах, где присутствуют медикаменты украинского производства.
Большое внимание уделяется экономии государственных средств за счет привлечения в процесс закупки препаратов международных организаций. Однако гораздо более акутуален вопрос повышения инвестиционной привлекательности Украины. Передача централизованных закупок международным организациям снижает мотивацию зарубежных компаний в плоскости локализации фармпроизводства в Украине.
Необходимо также подчеркнуть, что участникам гос­питального рынка следует проявлять активность и поднимать вопрос о необходимости увеличения объема финансирования закупок лекарственных средств, лоббировать расширение рынка через введение реимбурсации в соответствии с европейской практикой, поддерживать разработку национального перечня лекарственных средств путем участия в рабочих группах.

Директор компании «БаДМ-Б» Гурген Карапетян в ходе своего выступления проанализировал роли участника торгов (производителя, дистрибьютора) на каждом этапе закупок.
– До объявления торгов проводятся формирование условий и технико-экономический анализ. Это закрытая часть, но косвенно внешние службы (путем информирования о препаратах) могут оказывать влияние на формирование ассортимента закупок лечебными учреждениями. В период уточнений участнику торгов необходимо провести повторный анализ ассортимента и требований, диалог с заказчиком в формальном режиме на предмет наличия нарушений, экономический анализ процедуры (является ли участие в торгах выгодным с экономической точки зрения). Участник торгов также должен получить все необходимые внешние документы, которые вкладываются в предложение, подготовить и разместить предложение в системе ProZorro. В ходе торгов производитель/дистрибьютор принимает участие в редукционе, а на этапе заключения предоставляет пакет документов, согласовывает договор, сроки поставки товара и оплаты. После завершения вышеуказанных процедур следует поставка товара.
Очевидными целями участника торгов являются закупка именно его продукта и увеличение объема реализации. Следовательно, производитель должен найти способы мотивации участников к использованию именно его продукта, обеспечить стабильность цены и защиту от конкурентов.
Уменьшить цену предложения можно несколькими способами: снизить наценку (норму прибыли), затраты, базу ценообразования. Для выполнения обязательств по договору важно учитывать ряд факторов, в частности колебания цен на продукцию, потребности заказчика, возможность наличия дефектуры у производителя. Достичь расширения присутствия в госпитальном сегменте можно за счет победы в большем количестве торгов, а также путем увеличения своей доли у заказчика или производителя.
За одну неделю компания «БаДМ-Б» обрабатывает в среднем 46 процедур ProZorro по целевым предметам закупки. После завершения экономического анализа компания принимает участие в 53% процедур. Средняя доля выигрышных предложений в денежном выражении составляет 62%.
В настоящее время производителям не очень выгодно самостоятельно принимать участие в торгах. По нашим данным, производителям удается выиграть порядка 12-13% торгов из тех, в которых они участвуют, что обусловлено отсутствием большого опыта в составлении предложения.
Конкуренция между производителем и дистрибьютором приводит к увеличению количества ­поставщиков, а также к снижению прибыли (поскольку на каждом этапе редукциона необходимо снижение цены). Потенциально это может способствовать сокращению количества участников. Также существует конкуренция между площадками, которые в погоне за лояльностью заказчиков не предъявляют к последним жестких требований, что может способствовать снижению конкуренции в торгах.

Исполнительный директор Всеукраинской общественной организации «Ассоциация работников больничных касс Украины», заместитель исполнительного директора БО «Больничная касса Житомирской области» Сергей Грищук обозначил подходы к проведению закупки лекарственных средств больничными кассами на примере своей организации.
– Как уже упоминалось ранее, в Украине большая часть оплаты лечения ложится на плечи конечного потребителя лекарственных средств. С целью улучшения ситуации были созданы объединения, действующие по принципу благотворительных организаций. БО «Больничная касса Житомирской области» является примером такого объединения.
Больничные кассы представляют собой общественные объединения населения, которые не ждут выполнения государством социальных гарантий и готовы самостоятельно на основе солидарного участия обеспечивать доступной и качественной медицинской помощью членов организации. Такое направление реформирования возникло как реакция населения Украины на ограниченные возможности государственной системы здравоохранения.
В настоящее время количество членов БО «Больничная касса Житомирской области» достигло 210 тыс., что составляет около 17% населения региона. Программы обеспечения включают экстренную и неотложную медицинскую, амбулаторно-поликлиническую и стационарную помощь. За 2015 год расходы кассы на закупку лекарственных средств и медицинских изделий составили 51,6 млн грн, зафиксировано 486 тыс. обращений за медицинской помощью, которые обеспечивались за счет кассы.
Работу организации поддерживает автоматизированная система управления ресурсами, которая включает несколько элементов. Поступление членских взносов происходит ежемесячно. За полученные таким образом средства закупаются препараты. Далее препараты передаются в лечебные учреждения и осуществляется контроль применения этих медикаментов.
Учет лекарственных средств в лечебных учреждениях с использованием информационных технологий позволяет анализировать соответствие лекарственных назначений протоколам оказания медицинской помощи (в части назначения лекарственных средств); в автоматизированном режиме определять стоимость терапии, фактическое использование и прогнозируемую потребность в препаратах; проводить фармакоэкономический анализ. Вся вышеуказанная аналитика может выполняться по отделениям, нозологиям и врачам.
Организация медикаментозного обеспечения при помощи больничной кассы осуществляется в следующем порядке: учреждения здравоохранения формируют заказ лекарственных средств и передают его в кассу, которая, в свою очередь, рассматривает его и направляет поставщикам. Заказ отправляется по электронной почте в отдел фармацевтического менеджмента, где осуществляется его аудит и проводится электронный заказ поставщику. Далее производится закупка.
Рассмотрение предложений поставщиков и их утверждение осуществляется с учетом следующих факторов:
• соотношение цена/качество;
• оперативность доставки;
• срок годности.
Для поставки препаратов заключаются трехсторонние соглашения, в которых принимают участие поставщик, плательщик (больничная касса) и получатель (учреждение здравоохранения). Далее осуществляются контроль факта поставки и оплата.
Вышеуказанные процедуры обеспечивают успешную работу больничной кассы при незначительных ежемесячных взносах. Как свидетельствует опыт использования больничных касс в Житомирской области, последние могут рассматриваться в качестве значительного источника дополнительного финансирования отрасли здравоохранения.

Подготовил Игорь Кравченко